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亚投行运行的四个特点

2016-01-25 12:52 来源: 京华时报  

  漫画张建辉

  历经800多天的筹建后,1月16日,亚洲基础设施投资银行57个创始成员国代表团团长共同按下启动键,亚投行正式成立并开业。这是中国首次实现以发起人和规则制定者的身份组建多边金融机构,参与全球经济治理。如果说亚投行在筹建时期的巨大成功,标志着中国的外交努力和改善国际经济治理体系的诉求得到了广泛认可的话,那么随着亚投行的开业,其成功标准将不仅限于对国际治理体系产生的爆炸性冲击能延续多久,更关键的要看,能否建立起科学高效的内部治理秩序,能否与中国的对外整体战略对接契合,能否与国际金融体系的传统平台形成实质性合作,能否规避各种可预期和不可预期的安全风险,这四个要素将决定亚投行这一新型多边金融机构的生命力和建设性。而从目前的内外部环境看,亚投行的未来,既面临巨大机遇,也不乏诸多挑战。

  如何体现亚投行价值观

  亚投行的内部治理架构,体现了消除其他多边金融机构固有弊端、凸现其独有核心价值观的特点。

  早在筹建初期,亚投行就已确定,其核心价值观是“精干、廉洁和绿色”,对腐败零容忍。一定程度上,亚投行的核心价值观,既是各成员国以高标准自我约束的主动选择,也是针对现有主要多边金融机构决策效率低下等积弊作出的改革承诺,因此具有很大的先验性。这就要求,亚投行的内部治理结构既要适应其核心价值观的要求,同时又能对亚洲乃至更大范围的基础设施建设项目作出准确判断,及时决策。

  从管理架构设置看,亚投行设立了理事会、董事会和管理层三层管理架构,体现了追求民主和高效决策的特征。值得注意的是,理事会由各国财长组成,这是出于亚投行不设常驻理事会的考量。因此,亚投行理事会级别高,而实际权限小。尽管在亚投行运行初期的2016年,贷款和许多初始项目仍需理事会批准,以保证某种政治上的平衡,但中长期看,亚投行的业务将主要由董事会和管理层掌管。这既能保证缩短放贷流程,又能避免亚投行的运行过于政治化。由于最终大部分贷款将由管理层决定,而管理层的组成多元化和专业化程度最高,亚投行贷款决策的合理性和回报性也因此可以获得较可靠的保证。此外,亚投行还成立了内审部门,直接向董事会进行汇报,这为管理层的决策设置了一道纠偏闸门,有利于运行机制的平衡。

  不过也要看到,尽管亚投行实施的是有利于“精干、廉洁和绿色”的扁平化机构设置,但由于贷款决定权分散,难免有人担心,决策权较大的大股东代表会倾向于选择有利于本国的基建项目,导致出现贷款风险。目前,在亚投行的前五大股东中,俄罗斯等国就被认为国内存在较为严峻的经济挑战,有获得外部资金支持的强烈需求。对此,亚投行将高级管理职位也适当分配给了小股东,以保证利益平衡。同时,亚投行行长金立群宣布,中国将暂不向亚投行申请贷款项目,中国还为欠发达成员国开展基础设施项目准备了5000万美元的特别基金,用于支持小股东。这些举动起到了第一大股东的示范作用。

  总体来看,亚投行的内部治理架构,体现了消除其他多边金融机构固有弊端、凸现其独有核心价值观的特点。由于《亚投行协定》和其他银行法律及政策文件是与其他各意向创始成员共同商定的,因此今后随着运行而出现的新问题,在包容、透明、开放的议事机制下,有望进一步完善。这将赋予亚投行足够强韧的纠错能力和自我完善能力。

  如何衔接中国发展战略

  亚投行除了担当相关国家和地区基础设施建设贷款者的角色外,还能起到其他桥梁作用。

  如金立群所言,虽然中国是亚投行的首倡者、发起人和第一大股东,但亚投行不是一家中国的银行,而是标准的多边金融机构。但毋庸讳言,亚投行在严格执行国际金融机构运行程序和标准的同时,不会一点也不考量中国作为第一大股东的利益。这种利益考量的重点,不在于通过亚投行这一平台,为中国换回多少经济利益,而在于能否与中国经济的对外开放战略相衔接、相吻合。越是能够实现衔接,亚投行的吸引力和竞争力就越强。

  在目前中国的对外经济战略中,“一带一路”建设和人民币国际化处于核心位置,这是亚投行最需要衔接的两个地方。相对而言,中国出资、完全以市场化标准考核的丝路基金,服务于“一带一路”建设的目的性更强,但亚投行的业务与“一带一路”建设也有很多交汇点。亚投行的主要目标就是解决亚洲发展中国家基础建设方面的困难,并提供广泛的金融服务,包括贷款、控股、提供担保和技术援助等。从这个角度讲,亚投行除了担当相关国家和地区基础设施建设贷款者的角色外,还能起到其他桥梁作用。

  一是通过投入推动区域互联互通和经济一体化进程,夯实区域经济一体化的物质基础。当前,由于TPP等新多边贸易组织和贸易规则的诞生,夯实区域经济一体化的基础,实际上还具有维护区域和全球自由贸易的“溢出价值”。亚投行的运行机制决定了要按正常金融机构一样考核项目可行性和回报率,因此,这种“溢出价值”不是不计回报的政治投资,而仍是市场化投资。

  二是为吸引社会资本搭建国际化运作平台。长期以来,中国资本走出去一直面临两重困难:通常必须付出高昂的“中国溢价”才能拿到标的物;经常面临具有政治歧视味道的投资壁垒和审查、惩罚措施。亚投行的法定股本由各国政府资金组成,但具体贷款项目,欢迎多渠道特别是私营部门的资金加入。这样,社会资本就可以搭上亚投行项目审批专业化的快车,既多了一条投资渠道,又可规避乱投资带来的风险。

  三是为中国过剩产能寻找新出路。供给侧改革的近期主要目标就是进一步消化过剩产能,清除僵尸企业。而过剩产能主要集中在钢铁、水泥等与基础设施建设相关的产业。亚投行既是贷款人,在许多项目中也可以做帮助中国企业消化产能的贸易撮合人,让中国的基建能力在亚洲基础设施建设中发挥作用。

  如何与其他多边机构合作

  如何评估亚投行的贷款项目,防范发生系统性危机,世行和亚开行的先行经验和教训,都可资借鉴。

  做国际金融体系的建设者和补充者,而不是竞争者和破坏者,是亚投行反复申明的定位。这不仅是出于消除美、日主导的世界银行、亚开行等传统秩序主导者疑虑的需要,也是亚洲基础设施建设的需要。根据各创始成员国的承诺,亚投行的法定股本为1000亿美元。即使全部缴足,可用资金相对亚洲基建资金缺口来说也是杯水车薪。而且,这1000亿美元并非全是实缴股本,实缴股本为200亿美元。仅从资金角度出发,亚投行也有必要与世行和亚开行合作,弥补资金不足之虞。

  除了资金的合作,作为国际金融体系的新生儿,亚投行在发现并试图革除世行、亚开行已经显现的弊端之外,更需要学习他们多年积累的运行经验。比如,如何实现决策民主化和利益平衡。亚开行的前两大股东分别是日本和美国,出资比例分别为15.7%和15.6%,投票权分别是12.8%和12.7%,相当接近。但是,亚开行并没有形成日美垄断的格局,相反,在很多时候,日美扮演的是对立角色。这在一定程度上保证了亚开行决策的公正性。

  又如,对于回报率的考量。世行和亚开行的项目选择,虽然决策效率低下,但有一个突出特点,即通常不考虑短期回报率,而要看长期回报率。亚投行的投资目标是亚洲的基础设施建设项目,而基建项目本身就具有占据资金周期长、回报周期长的特点。因此,亚投行防止形成呆坏账的需求更加突出。如何评估亚投行的贷款项目,防范发生系统性危机,世行和亚开行的先行经验和教训,都可资借鉴。

  这其中,世行的发展历程尤其值得深度研究。作为布雷顿森林体系的产物,世行在过去70年的发展历程中暴露了许多弊病,在贷款的同时附加苛刻条款等尤其遭到非议,但从亚投行的性质和保证贷款资金安全出发,不可能不按照基本市场规则,附加约束性条款。如何既能满足借贷方的正常资金需求,同时防止资金被挪用或沉淀,防止正常的市场规则被扩大化解读,亚投行还有许多功课要做。

  在一定程度上,保持亚投行的开放性是汲取经验教训的最好方式。从筹建期到成立,亚投行一直对美日持门户开放态度,且不以美日的犹疑或反对设置立场,关闭大门。这反映了亚投行的战略视野和高度。一旦与其他多边机构形成有效的合作模式,亚投行改进国际经济治理体系的功能,就可进一步放大。

  如何规避不可控的风险

  只要亚投行按照“精干、廉洁和绿色”的高标准运营,外部风险和争议就能控制到最低水平。

  毋庸讳言,无论亚投行在内部治理上多么科学,决策多么开放包容透明,在今后的运行过程中,也势必会面临一些预料之外、不可控制的外部风险。比如,亚投行的投资尽管对应了亚洲基础设施建设的巨大缺口,但缺口多数都处在地缘安全风险较大的区域。亚投行的资金,有可能面临传统与非传统安全挑战、政权轮换造成的政策变化挑战、治理水平低下挑战、缺乏契约意识等诸多风险。对这些外部风险,亚投行需要有应对预案。

  金立群在近日召开的达沃斯论坛上,透露了亚投行应对外部不可控风险的一些“铁律”。一是亚投行选定的贷款项目,将不会介入有争议性质的土地和水域;二是对各国的形势变化保持足够的敏感性;三是发展专业的项目团队,避免政府换届、政权更替产生过大波动;四是吸取世行和亚开行的经验,整理能源投资领域的文件,设置节能减排的底线,至少贷款项目在节能减排上应保持中立。同时,对在低收入国家建核电站等敏感项目保持审慎态度。

  这些“铁律”,有助于为亚投行在面临外部风险考验时减震止损。如同金立群所强调的那样:“只有身处政治之中保持敏感,我们才能独立于政治之外。”亚投行要规避风险,目前最需要的是去意识形态化,去政治化,保持其非政治性机构的本来面目,以融资和经济作为决策的主要出发点。更加国际化、专业化,亚投行才能走得长远。

  这并不是说要剥离亚投行的政治色彩。无论亚投行的政治光谱如何中性,在外部解读者看来,它都带有中国特色。而让中国特色充分发挥出正向作用,让亚投行更好地具备抗风险能力,就不能单单视亚投行为中国外交理念、国际秩序观的价值输出者,还应当把亚投行视作引进先进金融管理理念、扩大中国对外开放格局的新平台,让亚投行成为推动中国对外开放从贸易开放、商品开放向服务开放、理念开放升级的新媒介。

  作为全世界25年来成立的第一家大型多边国际机构,亚投行的筹建和成立运行,折射了中国在全球经济格局中权重的上升、对外战略的升级。可以说,中国国力的增强,是亚投行顺利筹建运行的关键因素。只要中国保持继续发展的势头,无论出现什么样的外部风险,亚投行的“虹吸效应”都不会消失;只要亚投行按照“精干、廉洁和绿色”的高标准运营,外部风险和争议就能控制到最低水平。

  亚投行是中国在全球治理体系中由被动、适应向主动、有所作为转变的见证,也是国际金融体系进入改革期的见证。保持开放、透明、合作的气质,亚投行就可为全球经济治理体系和中国新一轮改革开放,带来巨大红利。

  本版撰文 徐立凡


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